<!– /* Font Definitions */ @font-face {font-family:”Angsana New”; panose-1:2 2 6 3 5 4 5 2 3 4; mso-font-charset:0; mso-generic-font-family:roman; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:16777219 0 0 0 65537 0;} @font-face {font-family:”Trebuchet MS”; panose-1:2 11 6 3 2 2 2 2 2 4; mso-font-charset:0; mso-generic-font-family:swiss; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:647 0 0 0 159 0;} /* Style Definitions */ p.MsoNormal, li.MsoNormal, div.MsoNormal {mso-style-update:auto; mso-style-parent:”"; margin:0cm; margin-bottom:.0001pt; text-align:justify; text-indent:27.0pt; line-height:150%; mso-pagination:widow-orphan; font-size:12.0pt; font-family:”Times New Roman”; mso-fareast-font-family:”Times New Roman”; mso-bidi-font-family:”Angsana New”; mso-ansi-language:IN; mso-bidi-language:AR-SA;} p.MsoBodyText, li.MsoBodyText, div.MsoBodyText {margin:0cm; margin-bottom:.0001pt; text-align:justify; text-indent:27.0pt; line-height:150%; mso-pagination:widow-orphan; mso-layout-grid-align:none; punctuation-wrap:simple; text-autospace:none; font-size:12.0pt; font-family:”Trebuchet MS”; mso-fareast-font-family:”Times New Roman”; mso-bidi-font-family:”Angsana New”; mso-ansi-language:IN; mso-bidi-language:AR-SA; mso-no-proof:yes;} @page Section1 {size:612.0pt 792.0pt; margin:72.0pt 90.0pt 72.0pt 90.0pt; mso-header-margin:36.0pt; mso-footer-margin:36.0pt; mso-paper-source:0;} div.Section1 {page:Section1;} /* List Definitions */ @list l0 {mso-list-id:1208837211; mso-list-type:hybrid; mso-list-template-ids:1621266470 67698703 67698713 67698715 67698703 67698713 67698715 67698703 67698713 67698715;} @list l0:level1 {mso-level-tab-stop:36.0pt; mso-level-number-position:left; text-indent:-18.0pt;} ol {margin-bottom:0cm;} ul {margin-bottom:0cm;} –>
/* Style Definitions */
table.MsoNormalTable
{mso-style-name:”Table Normal”;
mso-tstyle-rowband-size:0;
mso-tstyle-colband-size:0;
mso-style-noshow:yes;
mso-style-parent:”";
mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt;
mso-para-margin:0cm;
mso-para-margin-bottom:.0001pt;
mso-pagination:widow-orphan;
font-size:10.0pt;
font-family:”Times New Roman”;
mso-ansi-language:#0400;
mso-fareast-language:#0400;
mso-bidi-language:#0400;}

Dibenarkan kah Pemda Memasukkan Anggaran Instansi Vertikal dalam APBD?

oleh : Akbar Ciptanto, S. Hut

Dalam Undang Undang Dasar (UUD) 1945, Tap MPR VI dan VII tahun 2000 dikenal istilah Pertahanan Negara dan Keamanan Negara. Secara tegas dinyatakan pembebanan wewenang Pertahanan Negara diberikan kepada TNI, sedangkan wewenang di bidang Keamanan diberikan pada Polri. Dari pembagian wewenang tersebut sangat jelas dinyatakan jika Polri yang memiliki fungsi menjaga keamanan dan ketertiban di masyarakat. Fungsi dan wewenang tersebut diberikan agar tidak terjadi gangguan yang dapat mengganggu kestabilan negara akibat tindak kejahatan. Tindak kejahatan sendiri terbagi dalam empat kelompok besar antara lain :

1. Kejahatan konvensional,

Yang dimaksud kejahatan konvensional adalah tindak kejahatan berupa kejahatan dan pelanggaran seperti tertuang dalam hukum pidana umum seperti pencurian, pembunuhan, penganiayaan, penipuan, penggelapan dan gangguan Kamtibmas lainnya.

2. Kejahatan transnational

Kejahatan transnasional dikenal sebagai tindak kejahatan yang memiliki modus operandi tertentu dan didukung tekhnologi dan tidak mengenal waktu dan tempat serta mudah melibatkan kelompok tertentu dan antar negera seperti, terorisme, narkotika, dan penyelundup manusia.

3. Masalah kontijensi

Permasalahan kontijensi memiliki sifat yang besar dan harus dihadapi dengan kekuatan besar, baik merupakan ancaman dan gangguan yang dideteksi maupun yang tidak terdekteksi seperti, konflik SARA, bencana alam, dan kerusuhan masal.

4. Tindak kejahatan yang merugikan kekayaan negara

Tindak kejahatan disini diartikan sebagai tindakan yang dapat merugikan negara karena tindakan yang berhubungan dengan anggaran yang diperoleh negara seperti, penyelundupan, lingkungan hidup, illegal Loging, korupsi, dan penggelapan pajak.

Jika dikaitkan antara keamanan negara dengan pelaksanaan pembangunan di daerah, maka kedua hal tersebut sangat berkaitan, sebab keamanan dan ketertiban masyarakat merupakan isu yang langsung berkaitan keyakinan investor untuk menanamkan investasinya pada suatu daerah sebagai bentuk jaminan keberlangsungan dan keamanan investasi. Peningkatan investasi inilah yang nantinya akan menguntungkan Pemda serta menunjang pembangunan daerah. Tetapi isu keamanan ini mencerminkan kompleksitas antara wewenang Polri sebagai pihak yang berkompeten menjaga keamanan dengan Pemda yang juga memiliki kepentingan untuk membantu mengawasi keamanan di daerahnya. Apalagi dengan berlakunya otonomi daerah, maka keterlibatan kedua instansi ini untuk menjaga keamanan dan ketertiban di masyarakat sangat bersinggungan.

Jika berbicara masalah keamanan semenjak otonomi daerah berjalan beberapa tahun, maka ulasan yang harus digambarkan pun sangat panjang. Apalagi otonomi daerah bukanlah barang baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Sejak masa pemerintahan kolonial Belanda, bangsa ini sudah mengenal otonomi daerah yang diatur dalam Wethoundende Decentralisatie van het Bestuur in Nederlandsch Indie yang lebih dikenal dengan Decentralisatie Wet 1903. Ketika Negara Kesatuan Republik Indonesia berdirinya sampai sekarang, telah banyak undang-undang yang mengatur masalah otonomi daerah seperti, UU 1/1945, UU 22/1948, UU NIT 44/1950, UU 1/1957, Penpres 6/1959, UU 18/1965, UU 5/1974, UU 22/1999, dan terakhir dengan UU 32/2004.

Lebih dari dua dekade penyelenggaraan pemerintahan daerah di bawah UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah menggunakan azas dekonsentrasi, desentralisasi dan pembantuan. Pada masa itu dilaksanakan prinsip otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. Otonomi daerah dipahami sebagai hak, wewenang dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Namun demikian otonomi daerah tersebut lebih mengarah kepada kewajiban dibandingkan sebagai hak. Urusan-urusan yang menjadi urusan rumah tangga daerah ditentukan oleh pusat bukan oleh daerah sendiri, sehingga urusan yang diserahkan tersebut lebih menekankan kepada kewajiban daripada hak. Akibatnya, dari pelaksanaan otonomi daerah di bawah UU 5/1974 tersebut menyebabkan ketergantungan daerah kepada pusat yang sangat besar. Daerah yang seharusnya diberdayakan untuk mengurus rumah tangganya sendiri pada kenyataannya sangat tergantung kepada juklak (petunjuk pelaksanaan), juknis (petunjuk teknis), dan berbagai panduan lainnya yang dikeluarkan oleh pusat. Sehingga boleh dikatakan pelaksanaan otonomi daerah selama itu ibarat kepala dilepas tapi ekor dipegang. Sehingga dalam rangka pemberdayaan daerah untuk memenuhi kebutuhan dan aspirasi masyarakatnya maka pelaksanaan otonomi daerah di bawah UU 32/2004 telah membawa angin segar. Lahirnya UU tentang Pemerintahan Daerah ini memberikan kewenangan yang sangat luas bagi daerah dalam seluruh bidang pemerintahan kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan bidang agama. UU ini menyatakan, otonomi daerah merupakan kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dalam pelaksanaannya diharapkan dapat meningkatkan kapasitas daerah dalam mengatur dan mengurus kepentingan dan aspirasi masyarakatnya, karena pemerintah daerah dianggap lebih memahami kondisi dan karakter daerah serta masyarakat, sehingga setiap kebijakan yang diambil akan lebih menyentuh pada kepentingan dan sesuai dengan aspirasi masyarakat. Dengan kewenangan yang dimilikinya, maka daerah akan lebih leluasa menyusun dan menetapkan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat.

Meski keamanan dan otonomi tidak bersinggungan secara langsung, tetapi kedua hal ini sangat terkait seperti diungkapkan diatas. Sebab tanpa keamanan yang terjamin, maka proses pembangunan akan terganggu. Karena itu, secara tak langsung Pemda diharapkan dapat melakukan kerjasama maupun berkoordinasi dengan Polri untuk menjaga dan menjamin keamanan dan ketertiban masyarakat. Kerjasama dan koordinasi tersebut tentu tidak lepas dari penyediaan dana untuk pembiayaan. Seperti diketahui, pembiayaan pelaksanaan pembangunan daerah selama ini dituangkan dalam anggaran pembangunan yang terbagi atas anggaran pembangunan yang termasuk dalam APBD dan anggaran pembangunan yang dikelola oleh instansi vertikal di daerah. Permasalahan yang muncul yakni, bolehkan pembiayaan kerjasama dan koordinasi antara Pemda dan Polri dibebankan dalam APBD, karena diketahui anggaran Polri telah dimasukkan dalam APBN karena termasuk dalam instansi vertikal. Hal inilah yang akan dibahas dalam tulisan ini.

Meski sebagian besar masyarakat menilai keamanan dan ketertiban di daerahnya cukup terjamin dan terkendali. Tetapi masyarakat masih berharap agar petugas keamanan tetap melakukan pengawasan di tempat umum, melakukan patroli di keramaian umum, dan bersiaga di daerah pusat kerusuhan. Banyak masyarakat yang mengeluhkan keterlambatan aparat keamanan dalam menanggapi pengaduan masyarakat, tiba di tempat kejadian perkara, dan melakukan penyelidikan. Ditambah kebijakan Pemda yang berkenaan dengan pembangunan sosial-ekonomi sangat berimplikasi pada bidang keamanan. Contohnya mengenai pembangunan pasar ataupun terminal bus. Kedua fasilitas ini memerlukan tambahan pos polisi. Pemda dan Polri sudah seharusnya melakukan koordinasi guna menanggulangi masalah peningkatan kebutuhan aparat keamanan sebagai akibat proyek pembangunan tersebut. Umumnya, Pemda yang seharusnya menanggung pembiayaan yang terkait dengan proyek ini. Belum lagi prakarsa yang dibuat Pemda yang sangat memerlukan pendanaan seperti, prakarsa “antisipasi dini” dan “sistem peringatan dini” serta menyelenggarakan pelatihan bagi petugas Linmas yang dilakukan Polri, meski prakarsa ini juga melibatkan masyarakat secara langsung di dalam rapat-rapat dan forum musyawarah.

Terkait dengan pelaksanaan otonomi daerah sesuai UU 32/2004, diketahui jika Pemerintah Daerah (Pemda) baik Provinsi maupun Kabupaten dan Kota memiliki urusan wajib yakni melaksanakan penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat. Hal ini menunjukkan jika masalah keamanan bukan hanya milik Polri, tetapi juga telah menjadi tugas wajib Pemda. Adanya keterkaitan tugas dalam masalah keamanan dan ketertiban di masyarakat, maka sudah selayaknya jika Polri dan Pemda melakukan koordinasi dan kerjasama sehingga tujuan keamanan dan ketertiban di masyarakat bisa dicapai. Maka sangat layak jika Pemda memberikan kontribusi pembiayaan pelaksanaan penjagaan keamanan dan ketertiban di masyarakat dengan menganggarkannya dalam APBD (Anggaran Pendapatan Belanja Daerah). Apalagi diketahui pendanaan yang diberikan pemerintah pusat kepada instansi Polri melalui APBN (Anggaran Pendapatan Belanja Nasional) masih jauh dari angka standar yang seharusnya diberikan. Kurangnya pendanaan bagi institusi Polri yang bertugas menjaga keamanan dan ketertiban di masyarakat berimplikasi terhadap kinerja petugas di lapangan. Sangat wajar jika Pemda memberikan bantuan keringanan dana operasional demi tercapainya keamanan dan penertiban kota. Apalagi diketahui tingkat kriminal di masyarakat selalu meningkat setiap tahunnya. Sehingga penganggaran dana operasional keamanan dan ketertiban untuk membantu instansi Polri diharapkan dapat membantu meningkatkan kondisi rasa aman bagi warga. Yang penting, bantuan dana operasional keamanan dan ketertiban kota yang diberikan kepada instansi Polri harus mendapat persetujuan lembaga legislatif dan tidak bertentangan dengan peraturan. Selain itu, perlunya dilakukan evaluasi keamanan dan ketertiban daerah guna penyempurnaan pola dan sistem keamanan dan ketertiban daerah. Pasalnya, harapan untuk menekan angka kriminal hingga kini belum mencapai harapan secara maksimal. Misalnya saja, untuk di bidang ketertiban, hingga saat ini masih banyak pihak yang melanggar aturan. Karena rasa keamanan ini demi kepentingan masyarakat banyak, maka bantuan dana operasional bagi instansi Polri dirasa sebagai langkah yang tepat.

Lebih jauh, pemberian bantuan ini baru dapat dilakukan Pemda setelah melihat faktor yang sangat menentukan terutama mengenai penetapan kebijakan pendapatan daerah yang menjunjung tinggi efektivitas kebijakan pendapatan daerah tahun anggaran sebelumnya dan sinkronisasi kebijakan pendapatan daerah tahun sebelumnya antara Pemda dengan kebijakan Pusat.

Perlu diketahui, hampir semua daerah mengalokasikan dana bagi keamanan dan ketertiban masyarakat di dalam APBD. Dana tersebut kebanyakan digunakan untuk menunjang kegiatan operasional umum, operasional kendaraan, pembelian peralatan, kegiatan patroli, dan tugas-tugas lainnya. Pada umumnya, dukungan keuangan yang diterima oleh aparat keamanan daerah dilaporkan kurang mencukupi. Akan tetapi, perlu diperhatikan bahwa meskipun Pemda mengeluarkan dana untuk operasional kepolisian tidak berarti instansi keamanan tersebut harus tunduk dan bertanggung jawab kepada pemerintah daerah. Pembentukan kerjasama antara Pemda dan Polri ini bukan dianggap sebagai upaya untuk melakukan korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN), tetapi sebagai upaya dan langkah tepat untuk merangkul semua unsur yang terkait keamanan guna turut menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat, apalagi mereka yang terkait dengan keamanan dan ketertiban merupakan bagian dari masyarakat. Selain itu, kerjasama dilakukan sebagai upaya penciptaan suasana yang kondusif karena tanpa adanya stabilitas keamanan dan ketertiban, pembangunan tidak dapat dilaksanakan. Tetapi kerjasama ini pun tidak menyebabkan adanya intervensi atas kewenangan masing-masing.

Meski Pemda memiliki kewenangan untuk menjaga keamanan dan ketertiban di masyarakat serta berhak memberikan bantuan pendanaan guna peningkatan keamanan dan ketertiban, tetapi Pemerintah Pusat melalui Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 903/2429/SJ tanggal 21 September 2005 perihal Pedoman Penyusunan APBD TA 2006 dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD TA 2005, telah menjelaskan bahwa pendanaan instansi vertikal menjadi tanggungjawab APBN. Hal ini juga dipertegas dengan UU Nomor 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 155 ayat (1) yang menegaskan bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah didanai dari dan atas beban APBD. Selanjutnya Pasal 155 ayat (2) menegaskan bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah di daerah didanai dari dan atas beban APBN. Ketentuan ini bertujuan agar dalam pengelolaan keuangan Negara/Daerah tidak terjadi tumpang tindih (overlapping) pendanaan terhadap kegiatan-kegiatan yang telah didanai dari APBN dengan yang telah didanai dari APBD. Dalam kaitan itulah, Depdagri yang memiliki tugas pokok dan fungsi melaksanakan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemda sebagaimana diamanatkan dalam undang-undang berkewajiban memberi fasilitasi melalui perberian pedoman, supervisi, pelatihan, asistensi dan evaluasi kepada Daerah. Berhubung pengelolaan keuangan Daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari penyelenggaraan Pemda, maka sesuai dengan peraturan perundangundangan setiap awal tahun Mendagri menerbitkan Pedoman Penyusunan APBD yang memuat pokok-pokok kebijakan pemerintah yang disampaikan oleh Bapak Presiden dalam menyampaikan Nota Keuangan APBN yang perlu mendapatkan perhatian Pemda. Pedoman ini diharapkan dapat memberi arahan agar dalam perencanaan dan penganggaran harus memperhatikan ketentuan perundang-undangan, prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara/daerah yang efisien, transparan dan akuntabel. Hal tersebut mengingat uang negara/daerah merupakan uang rakyat yang pengelolaannya dipercayakan kepada penyelenggara negara/pemerintahan sehingga dalam penggunaannya harus senantiasa dilandasi dasar hukum.

Jika diamati secara seksama, maka diketahui jika isi Surat Edaran Menteri Dalam Negeri tersebut pada intinya mengingatkan Pemerintah Daerah agar dalam menyusun APBD tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan Peraturan Daerah lainnya. Hal ini panting sebab amanat UU Nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara yang telah menegaskan bahwa penyusunan APBD menggunakan pendekatan prestasi kerja atau anggaran berbasis kinerja yang hasilnya harus terukur belum sepenuhnya dilaksanakan. Disamping itu, berdasarkan pengamatan yang dilakukan Depdagri diketahui jika porsi belanja aparatur cenderung lebih besar dari belanja pelayanan publik. Bantuan-bantuan keuangan kepada organisasi-organisasi sosial, kemasyarakatan dan organisasi profesi dari tahun ke tahun semakin meningkat, sehingga APBD tidak lagi berfungsi sebagai instrumen pemerataan dan keadilan bagi seluruh lapisan masyarakat. Demikian halnya bantuan-bantuan keuangan kepada instansi vertikal juga semakin membengkak dan tidak sesuai dengan ketentuan Pasal 155 ayat (2) UU No 32/2004 diatas. Padahal biaya untuk instansi vertikal telah disediakan melalui pos Belanja Pusat/Kementerian/Lembaga dalam APBN.

Namun demikian, bukan berarti pembiayaan kerjasama antara Pemda dengan Polri tak pantas dibebankan dalam APBD, sebab Dirjen BAKD (Bina Administrasi Keuangan Daerah) Depdagri menjelaskan jika instansi vertikal juga dapat diberi bantuan pedanaan yang bersumber dari APBD guna mendukung mantapnya koordinasi penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Lebih lanjut dijelaskan jika dalam surat edaran Mendagri dinyatakan bahwa Pemda dapat menganggarkan dana APBD yang dituangkan dalam Rencana Anggaran Satuan Kerja (RASK) Perangkat Daerah yang secara fungsional mempunyai hubungan tugas dan fungsi dengan instansi vertikal, misalnya kerjasama dalam upaya menciptakan ketentraman dan ketertiban masyarakat dengan melibatkan aparat Kepolisian, Angkatan Darat, Angkatan Laut melalui program/kegiatan yang diformulasikan dalam RASK.

Tetapi kenyataannya banyak pihak yang menyalah tafsirkan isi Surat Edaran Menteri Dalam Negeri tersebut. Pihak-pihak tersebut menganggap seolah-olah Mendagri melarang atau tidak memperbolehkan dana APBD digunakan untuk mendanai program atau kegiatan dalam rangka menciptakan ketertiban dan ketentraman masyarakat bekerjasama dengan aparat kepolisian, aparat keamanan lainnya atau aparat penegak hukum. Perlu diingat jika sabagian besar dana APBD bersumber dari APBN. Dalam kaitan itulah Surat Edaran tersebut justru memberi solusi mengenai teknis penganggaran dalam APBD melalui program yang diformulasikan dalam RASK dengan mempertimbangkan prinsip kewajaran dan kepatutan serta mencegah adanya tumpang tindih pendanaan. Akibat kesalahan dalam penafsiran surat edaran tersebut, maka sudah sepantasnya dilakukan penyebaran informasi kepada masyarakat luas dan Pemerintah Daerah, sehingga kesalahan tersebut tidak terulang kembali. Imbasnya diharapkan Pemda dapat dengan bijak memanfaatkan peluang tersebut untuk membiayai kerjasama dan koordinasi yang dilakukan dengan Polri untuk peningkatan keamanan dan ketertiban di masyarakat tanpa diliputi rasa takut dianggap sebagai bentuk korupsi. ***